«Замахнуться на…самого Вильяма Шекспира»

«Замахнуться на…самого Вильяма Шекспира»

 

 

Как администрацию Президента признали не подлежащей судебной юрисдикции

Комментарий к определению административной коллегии Верховного Суда

**********

 

Есть три вещи, который российский юрист может делать бесконечно: ругать качество отечественных законов, жаловаться на произвол чиновников и изумляться  текстам актов российских судов.

Считается, что чем выше судебная инстанция, тем более квалифицированные судьи её заполняют. И тем качественнее будут судебные акты, принимаемые ею.

Увы, но в России это правило, основанное на в целом банальной формальной логике, работает далеко не всегда. Это касается и нашего верх.суда. За исключением, пожалуй, актов коллегии по экономическим спорам, которые хотя и являются, чаще всего довольно незатейливым пересказом обстоятельств  спора, содержащим одну-две правовых сентенции, но при этом они хотя бы не содержат грубых ошибок и не вызывают оторопи у юристов.

Намного хуже обстоят дела с текстами актов гражданской коллегии этого суда, они в среднем выглядят куда слабее чем результат деятельности их коллег из экономической коллегии.

Но сегодня я хочу проанализировать определение административной коллегии нашего Верховного суда. Надо сказать, что оно так поразило меня с содержательной точки зрения, что я не мог довольно длительное время собраться духом, чтобы написать о нем.

Итак, за мной, читатель! Кто сказал тебе, что нет на свете настоящей, верной, вечной любви? Да отрежут лгуну его мерзкий язык! За мной, мой читатель, и только за мной, я покажу тебе такую любовь! Ведь именно этим чувством пропитано определение верховного суда № 18-КАД21-32-К4 от 21.07.2021.

* * *

Фабула дела довольно проста

Группа граждан обратилась в суд с административным иском, в котором просила суд признать незаконным бездействия губернатора Краснодарского края  и администрации Президента России и обязать последнюю совершить определенные действия (обратиться в Генеральную прокуратуру с поручением проверить законность ряда действий, которые, по мнению истцов, нарушали их имущественные права).

Особенность ситуации заключалась в том, что административные истцы – это группа инициативных граждан, являющихся собственниками земельных долей и акционерами кубанского сельскохозяйственного предприятия (АО Племзавод им. Чапаева).

Они, насколько я понял из текста судебных актов, провели митинг, который принял резолюцию, направленную губернатору края и в администрацию Президента России. Видимо, получив бюрократическую отписку (администрация предложила краевым властям оказать гражданам консультативную помощь в защите их прав) на их требования, граждане решили обжаловать действия этих госорганов в суде. Дело касалось, как следует из скудного пересказа, данного в определении, принадлежности гражданам земельных долей и акций сельхозпредприятия.

Для профессионального юриста такие попытки граждан «добиться правды» выглядят предельно наивно и заведомо неэффективно.

Никакой государственный орган никакие резолюции митингов выполнять, разумеется, не будет. Хотя бы потому, что при нашем политическом режиме свою субъектность госорган получает не от народа посредством выборов, а от усмотрения нынешнего политического лидера. И поэтому прислушается он (госорган) только к тому, что лидер напишет в очередной статье или скажет на прямой линии. Но не к резолюциям каких-то митингов или народных сходов.

Но вернемся к делу

Суд первой инстанции принял административный иск к производству, но оставил его без движения, предложив истцам устранить ряд формальных замечаний к иску.

Однако апелляционная инстанция (Краснодарский краевой суд общей юрисдикции) отменил определение об оставлении иска без движения, и, признав, что дело не подлежит рассмотрению в суде, отказал в принятии административного иска.Его поддержал суд кассационной инстанции.

Административная коллегия верх.суда рассмотрела это дело по кассационной жалобе одного из граждан.

В определении, вынесенном по результатам рассмотрения, содержатся примечательные пассажи, которые не могут оставить читателя равнодушным.

Итак, слово судье Верховного Суда Е.В. Горчаковой

«Отменяя определение судьи районного суда, судья апелляционной инстанции указал на то, что административный иск не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке административного судопроизводства, поскольку действия (бездействие) государственных органов, должностных лиц, находящихся в непосредственном подчинении Президента Российской Федерации, не могут быть предметом самостоятельного судебного разбирательства.

В противном случае это означало бы нарушение принципа разделения властей на территории Российской Федерации и явилось бы неправомерным вмешательством в конституционно-правовую и иную деятельность Президента Российской Федерации как главы государства.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 80статьи 91 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации является главой государства, гарантом Конституции Российской Федерации и обладает неприкосновенностью. Президент Российской Федерации самостоятелен в разрешении вопросов, отнесенных к его компетенции.

Пунктами 1 и 7 Положения об Администрации Президента Российской Федерации, утвержденного указом Президента Российской Федерации от 6 апреля 2004 года N 490, предусмотрено, что Администрация Президента Российской Федерации является государственным органом, который обеспечивает деятельность Президента Российской Федерации и осуществляет контроль за исполнением решений Президента Российской Федерации.

Общее руководство Администрацией осуществляет Президент Российской Федерации.

Исходя из приведенных положений и принципа разделения властей суд не уполномочен обязывать Президента Российской Федерации и подчиненные ему государственные органы совершать какие-либо действия или принимать решения.

При таких обстоятельствах судьи апелляционной и кассационной инстанций пришли к правильному выводу о том, что требования административных истцов, предъявленные к Администрации Президента Российской Федерации, не подлежат рассмотрению в судах».

Напомню, что административные истцы обратились в суд с требованием о

(1)      признании бездействия администрации президента незаконным и

(2)      понуждении администрацию совершить определенные действия.

Верх.суд говорит истцам: оба ваших требования к администрации президента вообще не подлежат рассмотрению в суде.

А это означает, что действия или бездействие администрации президента оказываются вообще выведенными из-под судебного контроля.

Это, конечно, грубейшая ошибка

Во-первых, это прямо противоречит норме Конституции (ч. 2 ст. 46) о том, что любые действия или бездействие государственных органов могут быть обжалованы в суд. Никаких исключений из этого правила в законах нет.

Во-вторых, это неверно по существу. Как раз из принципа разделения властей и возможности судебной власти контролировать законность действий власти исполнительной и следует, что только суд компетентен давать оценку законности действий любого исполнительного органа.

В-третьих, этот вывод может дать весьма далеко идущие последствия. Если продолжить логику, основанную на изложенном судьей Горчаковой понимании «неприкосновенности президента и его самостоятельности в принятии решений» и извращенном понимании принципа разделения властей, то окажется, что акты президенты вообще не могут быть предметом судебной оценки. Он же неприкосновенен и самостоятелен!

В-четвертых, практика самого верх.суда середины нулевых годов свидетельствует о том, что суды вполне себе могли рассматривать по существу дела о законности/незаконности действий администрации президента и ее сотрудников. Напр. в деле № 91-Г04-22 верх.судом оценивалась законность участия сотрудника администрации президента в предвыборной кампании в поддержку «провластного» кандидата, верх.суд сказал, что так можно. Этот вывод, разумеется, неправилен, но он был хотя бы сделан в ходе рассмотрения дела по существу.

Я хорошо помню, как в середине 90-х, когда я был студентом юридического факультета мои преподаватели, еще недавно бывшие советскими юристами, с придыханием рассказывали о новом законе, который позволяет – о, восторг! – обжаловать в суд любые действия или бездействия властей. Тогда это казалось чудом, удивительным завоеванием нового права и новой юриспруденции!

Прошло 25 лет, и я с удивлением обнаруживаю, что в нашей Родине завелся госорган, чьи действия в принципе не подконтрольны суду. Что это, новая опричнина?

* * *

Но довольно критики, попробуем реконструировать, что же на самом деле хотела сказать судья Е.В. Горчакова в этом определении.

Я напомню, что существует два основных подхода к контролю со стороны суда за действиями исполнительной власти.

Первый предполагает, что суд может только оценить, насколько законно или незаконно с формальной точки зрения действовал государственный орган (то есть, оценить имел ли госорган компетенцию на принятие решения, была ли соблюдена процедура принятия и проч.). Но суд не вправе оценивать разумность и целесообразность принятия административного решения.

Из этого следует, что не вправе обязать госорган принять какое-то решение, которое предполагает реализацию административного усмотрения. Например, суд не вправе обязать местные власти изменить градостроительную зону с установленной госорганом на ту, которую суд счел бы целесообразной. Это связано с тем, что определение градостроительной зоны – сфера административного усмотрения органа исполнительной власти, и суд не может ее реализовывать вместо него.

Второй подход предполагает более широкую дискрецию судов в делах о контроле за деятельностью органов исполнительной власти. Она выражается в том, что суд не только может оценить законность или незаконность какого-либо акта или действия госоргана, но и вынести свое собственное решение по какому-либо вопросу, если он вдруг сочтет это целесообразным, признав решение госоргана нецелесообразным, ошибочным, преждевременным и т.п.

Например, в рамках такого подхода суд может аннулировать разрешение на строительства храма, выданное местными властями, не потому что оно формально чему-то не соответствует, а потому что, по мнению суда, количество храмов на данной территории достаточно, и местному сообществу будет лучше, если спорная территория по-прежнему будет занята сквером.

Мне, разумеется, ближе второй подход, но лишь при условии адекватного судейского корпуса (правда, при неадекватном судейскому корпусе суд как институт вообще утрачивает смысл).

Наш верх.суд традиционно придерживался первого подхода к судебному контролю, ВАС РФ в свое время аккуратно пытался двигаться в сторону второго. В связи с ликвидацией ВАСа само обсуждение второго подхода кажется сейчас просто несерьезным. Верх.суд закрепил первый подход в п. 62 пост. пленума № 36 от 2016 г. В общем, именно первый подход должен считаться укоренившимся в нашей правовой системе.

Мне кажется, что вроде этого и хотела сказать судья Горчакова: истца фактически просят, чтобы суд заставил администрацию президента совершить действие, которое основано на управленческом усмотрении. А это в рамках победившего подхода к судебному контролю за исполнительной властью это невозможно.

Но ведь тогда именно это и надо было написать в определении, а не повторять совершенно неправовые рассуждения нижестоящих судов (о разделении властей, неприкосновенности и самостоятельности президента и потому – о нахождении его администрации вне судебного контроля). Строго говоря, судья Горчакова максимально близко к этому выводу и подошла:

«суд не уполномочен обязывать президента Российской Федерации и подчиненные ему государственные органы совершать какие-либо действия или принимать решения».

Однако эта фраза не точная: например, если президент в силу закона обязан совершить какое-либо конкретное действие (например, объявить дату проведения выборов в думу) в определенный срок, но не сделал этого, разумеется, суд может обязать президента совершить это действие.

Но суд – в рамках первого подхода – не вправе обязать президента принять какое-либо решение, которое находится в пределах его усмотрения (например, суд не может обязать президента разработать законопроект о повышении пенсионного возраста или о запрете усыновления российских сирот иностранцами и проч.).

Вот что я хотел бы увидеть в определении судьи Горчаковой – транспарентные и содержательные рассуждения о пределах судебного контроля за действиями исполнительной власти.

Увы, такой смысл в нем можно увидеть только в результате глубокой юридической реконструкции.

И, разумеется, все эти вопросы надо решать не на стадии процедуры принятия иска, а в результате рассмотрения требований истца по существу. Я, кстати, убежден, что институт отказа в принятии иска, который существует в наших процессуальных кодексах является глубоко неправовым. Он, насколько я понимаю, был задуман для того, чтобы на стадии входа в суд отсечь «безумные иски» (о защите от рептилоидов и проч.). Но жизнь сложилась так, что отказ в принятии иска используют для того, чтобы в принципе не рассматривать «чувствительные дела».

Характерна история появления этого позорного института в АПК. Мы (в ВАСе) в свое время гордились, что в арбитражном процессе этого дремучего советского рудимента нет.

Но в 2016 году случилась забавная история. Житель города Балаково обратился в арбитражный суд Саратовской области с иском к президенту Путину об отрешении того от должности.

Арбитражный суд дело принял к рассмотрению иск (а он не мог не принять), назначил дату судебного заседания, судья обязала истца «представить дополнительные доказательства в обоснование своих требований и возражений», а заинтересованное лицо (т. е. президента Путина) – в обязательном порядке направить в суд отзыв на заявление и обеспечить явку представителя на предварительное судебное заседание. Впоследствии, разумеется, суд прекратил производство по делу в связи с неподведомственностью спора арбитражному суду.

Понятно, что это и есть тот самый «безумный иск». Но – одновременно и «чувствительное дело». И, видимо, сам факт того, что суд дерзнул возбудить производство делу, ответчиком по которому является президент нашей страны, настолько испугал высокое судейское начальство, что судья, его рассмотревшая, срочно «ушла в отставку», а в АПК появился институт отказа в принятии иска.

И комментируемое дело – прекрасный пример, как он «работает».

* * *

Любопытно еще одно обстоятельство

Защитив при помощи института отказа в принятии иска фигуру администрации Президента (и, очевидно, самого Президента), судья верх.суда резко критикует нижестоящие суды за то, что они защитили от судебного контроля не только администрацию Президента, но заодно и краевых начальников.

Судья Горчакова пишет замечательные слова:

«Конституция Российской Федерации каждому гарантирует судебную защиту его прав и свобод в том числе путём обжалования в суд решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (части 1 и 2 статьи 46).

Статья 33 Конституции Российской Федерации закрепляет право граждан Российской Федерации обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

Правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации названного конституционного права, а также порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и их должностными лицами регулируются Федеральным законом от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», закрепляющим право граждан обращаться лично в государственные органы, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их должностным лицам (статья 1, часть 1 статьи 2).

В силу предписаний частей 1 и 3 статьи 10 названного федерального закона государственный орган или должностное лицо обеспечивает объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения; принимает меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина; даёт письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов или уведомляет гражданина о направлении его обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу в соответствии с их компетенцией».

Дальше на основе этих прекрасных цитат судья приходит к выводу, что вопрос о незаконности бездействия губернатора Краснодарского края … конечно же может быть предметом рассмотрения суда в рамках административного процесса!

Примечательно, что для краснодарских судей неподсудными им оказалась как местная администрация, так и федеральная. А для судей федерального уровня – уже только федеральная. А местную администрацию можно, с их точки зрения, в общем-то, и не исключать из сферы судебного контроля.

Хотя, кажется, губернатор обладает такой же административной «самостоятельностью» при принятии решений, находящихся в его компетенции, какой обладает и президент России в отношении своих полномочий. Если суды при рассмотрении этого дела (в отношении только лишь краевых властей) придут к выводу о том, что местный губернатор бездействует незаконно, то они должны будут что сделать? Обязать его устранить нарушение? Но как это вяжется с «принципом разделения властей и самостоятельностью […] в принятии решений»? Мне это совершенно не ясно…

Я думаю, что выводы о качестве юридического анализа в этом определении верх.суда каждый из вдумчивых читателей сделает сам.

Но я еще раз повторю тот, что я сделал сам для себя: этот текст – про любовь.

К праву – редакция сайта

17.08.2021

Роман Бевзенко, юрист
https://zakon.ru/blog/2021/8/17/kak_administraciyu_prezidenta_priznali_ne_podlezhaschej_sudebnoj_yurisdikcii__kommentarij_k_opredele